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区域性整体贫困问题研究

编辑:赵金龙 发布于:2018-12-06

区域性整体贫困问题研究

习近平总书记在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略,旨在通过农村经济的发展来根本解决三农问题。乡村振兴的根本在于内置发展根基,提升产业水平,推进市场机制,恢复发展活力。实施扶贫攻坚,全面建成小康,自然成为乡村振兴战略的应有之意。因此,扶贫攻坚也必须牢牢把握住发展的关键问题,通过内置发展基础来根除贫困的温床,通过贫困群体的能力提升来摆脱贫困的束缚,形成贫困区域减贫的内源机制。

一、扶贫中发现的现实问题及其思考

可以简单概括为如下三个问题:(1)为什么落后的地区越扶越贫困,即贫困具有依赖性的特征?(2)为什么贫困地区的贫困群体对政府的扶贫工作不满意?(3)政府在实施扶贫工作中有没有考虑成本效益问题?

第一个问题:贫困地区与贫困群体的依赖性,一方面说明,我国在反贫困工作中还未找到好的路径,未能解决好贫困地区的发展问题;另一方面说明,政府在对待反贫困问题上有些简单化和惯性思维。例如,哪个地区是贫困地区,哪个家庭是贫困家庭,就一直认为是贫困地区,是贫困家庭,没有实施动态的识别与有效的脱贫机制,只是作为一种政治任务去执行,效果相对较差。

从经济学的视角来看,贫困是一个发展问题,解决贫困问题,必须解决发展问题。相应的减贫措施就要围绕如何发展区域经济,如何发展个人能力,改善家庭状况去设计与实施。但以往在这一方面做的就比较粗糙,不精细。实际上,之前把反贫困的措施与对贫困群体的救济政策混为一谈,所谓的反贫困就是对贫困农户与家庭的简单帮扶,甚至就是送些物品。这种理解太简单了。当然,也有经济发展措施,就是所谓的招商引资,项目支持。这当然要好了,但是,也是简单化了、泛化了或者是经验化了。这就是说,我只要把项目落地,把资金到位,就完全可以解决贫困问题。真是这样的吗?与预期相差甚远。为什么?这种发展是一种外生的发展,而不是内生的发展,在激发贫困区域的发展活力上,未能根植发展基因,未能提升贫困群体的发展能力。所以,效果不太理想。

第二个问题为什么贫困地区的贫困群体对政府的扶贫工作不满意?简单地说,就是政府的扶贫措施与贫困群体的帮扶诉求不一致。政府在减贫内容与措施上主要按照自己的意愿行事,对贫困群体急迫的需求并非全面、细致的了解。例如,政府对贫困地区的发展最常用的方法就是修路、提供公共设施,改善村庄面貌,或者,招商引资搞项目开发,甚至找几个企业进行对接。这些需要不需要呢?需要。但是,有没有考虑贫困群体的参与情况,他们能不能够通过这些平台持续地提高收入,提升自己应对贫困的能力?如果这些内容不能成为他们提升自己能力,应对贫困的资本或者发展路径,试想,这些投资又有多大效益呢?路修好了,广场修好了,工厂也建立起来了,贫困群体还是吃不上饭,或者找不到媳妇,等于仍然没有使其摆脱贫困。所以,他们对这些扶贫内容并没有多大兴趣。这也是我们发现为什么贫困群体不积极合作问题,因为没有通过扶贫开发,把他们的潜在资源开发出来,把他们的活力激发出来。

第三个问题:政府在扶贫中的成本收益问题。通过对现实调研,发现各级政府确实把扶贫攻坚作为第一政治任务来抓,投入大量的人力、物力、财力,包括驻村干部、政府部门帮扶对接、企业对口帮扶,贫困区域成立扶贫攻坚办公室,等等。这么多的投入,产出是什么?是部分贫困群体的脱贫,而且这种脱贫多是暂时性脱贫,没有长效机制。冷静地、理性地思考一下,这个做法是否很漂亮?也就是说,应该考虑反贫困工作的成本收益问题。事实上,发展是最大的反贫困。把主要精力集中在发展上才是根本之策,贫困也并非是能够消除的问题,也不是短期内马上解决的问题,而是与发展相伴随的问题。如果不处理好这一关系,我们担心贫困问题没有解决好,发展问题也给耽误了。

二、内源性减贫机制的政策建议

(一)精准扶贫必须基于发展的理念

我国进入中等收入发展阶段,贫困问题成为相对贫困,所以,贫困问题的解决首先是精准识别,但精准识别是基础,帮扶发展才是关键。首先,精准识别要识别什么内容?精准识别的目的是为扶贫瞄准靶向,做到有的放矢。这就要求精准识别不仅要识别出“真贫”,而且要把其贫困的原因搞清楚,把其帮扶的切入点把握准。应该说,不同区域,不同村庄,不同贫困户贫困发生的原因是不同的,既要从中找出共性,又要找出差异性,才好精准施策。目前,在扶贫过程中,为了便于考核与管理,过于侧重了建档立卡的基础性工作,在此上面耗费了大量的人力与物力,而在对贫困户的帮扶上,解决实际问题上下功夫不够。比如,有些贫困户刚进入之后不久就脱贫,显然是一种走过场的行为,行政化的任务导向,把建档立卡当做了目的本身。但实际上,精准聚焦的目的是为了更好地找到解决的办法。有些贫困是由偶发因素造成的,比如天灾人祸,有些贫困则是家庭发展本身造成的,比如,代际传递,属于弱势群体;有些是人力资本短缺,无法适应现代社会发展,发展动能不足;还有一些则是由于观念意识造成,好逸恶劳,游手好闲。要针对这些不同的情况去解决。发展能力不足的可以通过产业发展进行帮扶,属于代际贫困的应大力实施教育扶贫,对于天灾人祸的要从社会保障的角度加以帮扶,而对于懒惰造成的要从思想上和制度上加以解决,应着重从思想上扶志,并配置以惩罚措施。

(二)产业发展的根本在于最大限度地挖掘利用贫困群体的资源

1.产业发展是贫困区域融入市场的联结

在扶贫攻坚中,必须时刻明白改变贫困区域的发展动能,提升贫困群体的发展能力是根本,而解决的切入点在于产业的发展。

从贫困群体的能力不足上看,无论是何种因素使其陷入贫困困境,他们在贫困中能够依凭的资本与财富是他们自身和承包的土地。所以,在他们无法获得更为高级的生产要素和财富来源的渠道(比如外出打工)时,应该通过恰当的方式能够使其自身的资源与财富得到更好的利用,或者通过效率的改进,大幅提高其收益效率。这样,才能从内生的角度培植其发展能力,并使其逐步积累财富与资本,最终摆脱贫困。因此,产业扶贫的根本在于如何为贫困群体构造一种低门槛的进入通道,最大限度地挖掘利用其自身资源,为其自身发展配置发展动能。

按照这一要求,产业扶贫必须依托于农业的发展,促进农业的现代化。可以说,产业扶贫的内涵是通过农业产业化的发展,结合开发式扶贫政策,通过开发当地资源,促使农业全产业链发展,实现农民自我发展和脱贫致富。当然,这里所说的现代农业是指一二三产业的融合发展。例如,从目前农村发展的基本情况来看,依托农业,托管经营与土地股份化是一种很好的组合模式。其一,将其土地入股或者托管于规模经营者,能够帮助贫困群体走出传统家庭经营桎梏,可以通过产业化经营提升其经营收入。其二,雇佣其本人进行简单的劳动可以获得额外收入,并能增强其战胜贫困的自信心。其三,通过托管,可以较好地解决土地流转问题,实施规模经营,提升全要素生产力。

产业扶贫中贫困户的受益模式一般是“企业+基地+贫困户+合作社”治理模式。其最大的特点是,企业、合作社、贫困户等多元主体共同参与,共享发展。但里面最大的问题是如何实现和谐有效,这就需要建立一个保证其有效运行的合作框架。这个框架从产业组织上看就是产业链的治理,而从区域发展的角度看就是构建一个有效的乡村治理。这里面有可能出现的问题是贫困户受益低及利益联结机制缺乏。在扶贫过程中,最关键的问题就是贫困户参与机制和利益分享机制,这一因素决定了贫困户的脱贫效果。因为在产业治理模式中,贫困户比企业和合作社更为脆弱,抵抗自然的、市场的、技术的风险能力更为不足。所以,在这两类治理中,要对贫困户的参与权、收益权进行倾斜。一是要有针对性地将贫困人口融入扶贫产业发展链条体系中,二是构建企业盈利与贫困人口获利的产业扶贫利益共享机制。

2.产业扶贫中应注意的问题

一是产业发展有没有基础,能够不能够持续。在产业扶贫中,不少是通过驻村第一书记附带资金,绑缚技术,给定市场来发展的,就是说,为了解决贫困群体的就业与收入问题,帮扶者对贫困区域提供了资金、技术与市场,且不计成本。如果说通过帮扶为贫困区域提供启动资金还可以说得通,但是,如果仅仅通过短短几年的资源注入就想一劳永逸,则是一种简单化的作法。试想,如果能够通过该产业来解决该村庄的贫困,为什么该区域内的企业家没有实施?换言之,该产业的发展是靠政府的外生注入发展的,还是靠内生的产业关联发展的。如果没有内生的发展基础和动能,那么,是不是当外生的资源消除之后,产业也就随之消亡了呢?发展经济学在对发展中经济的研究中不断地拓展发展思路,从最初重视资本的积累,到重视市场机制的(贸易)作用,再到重视人力资本的提升和制度的建设。这一思想告诉我们,发展是一个过程,是生产方式和生活方式的转变,是区域经济的均衡发展,是产业结构的不断升级,是发展制度的不断优化。所以,在发展产业问题上必须下功夫,重在找出企业家的发展思路,而不是简单地雪中送炭。

二是不能因为是扶贫产业项目就降低产业标准,比如,是不是低端产业的转移,是不是对生态发展不利的产业。在产业的发展上,必须考虑区域资源禀赋、产业链条、市场容量及产业政策。如果不能利用本区域的资源禀赋,或者产业链条比较短,市场前景不明朗,产业政策不相符,那么,即使在短期内建成了某个产业,恐对脱贫攻坚不会带来预期的效果。最可能出现的问题是区域性、局部性的产业趋同现象,其中的主要原因,一是政府盲目的决策,二是忽视市场机制的作用,对市场中存在的各类风险估计不足,用行政命令的方式代替了市场决定配置的方式。其结果,不仅没有能够解决贫困问题,反而带来了新的贫困。

三是要考虑成本收益,既要照顾到每一个贫困群体,又要考虑其他群体和帮扶者的利益。其他群体是指农村中的非贫困人口。因为城乡发展差距,没有被识别为贫困地区与贫困人口的部分,发展的基础也不坚实,富裕的程度也高不了多少,他们同样需要发展的任务。但是,如果对贫困区域和贫困人口过度帮扶,则会造成相反的效果。首先,可能造成贫困区域与贫困人口的依赖与“福利刚性”,因为没有内生的发展根基,结果导致脱贫困难,或者返贫率高。其次,造成帮扶者的发展动能减弱,例如,有些区域给企业施压了扶贫任务,造成企业发展的困难。应该明白企业首先能够可持续发展,能够盈利,才能够对贫困群体实施帮扶,如果为了实施对贫困群体的帮扶,最后将企业搞垮了,那将是得不偿失的。在这一方面可以出台一些优惠政策,注重发挥企业家的才智。最后,不注重机制建设,过于重视物质要素的注入,可能会导致区域内新的不平衡。

四是在扶贫过程中,资金用于贫困村基础设施建设偏多,用于投入产业发展的资金相对不足;在产业发展方面,过于注重生产方面,轻视市场和产业成长方面,根本不考虑风险因素,产业基础不扎实。比如,到某地区调研,某负责人给我们算一笔脱贫账:某种作物现在的市场价格是多少,对贫困户进行产业吸纳之后能够有多少产出,一年之后就能增加多少收入。那么,我要问你,如果市场突然不再需要该产品,贫困户的收入还能增加吗?在脱贫的期限内,他还能脱贫吗?所以,在市场经济下必须考虑市场的风险。而事实上,目前各区域都在推行同质化的产业扶贫开发,已经播下了市场风险的种子。表面上看,农村的贫困是由于收入低下造成的,实际深层次原因是能力低下决定的。在生产方式与生活方式已经发生改变的情况下,仅仅依靠贫困群体的辛勤劳动无法解决问题,必须改变贫困地区的发展动能,提升贫困群体的发展能力。

(三)乡村治理是解决贫困区域良性发展的保障

1.贫困区域的发展在于乡村治理的改进

基于多年反贫困的经验,国际组织认为完善受援国的治理结构以促其发展是根本之策。同样,国内脱贫攻坚也必须高度重视乡村治理。

从目前来看,贫困人口中的绝大部分是能力不足者,包括疾病、智障、伤残。有能力者基本上能够通过自己的辛勤劳动脱贫致富,或者至少养活自己。这样,这一部分人就必须靠政府兜底才能解决。但是,政府兜底不是解决贫困的根本方法,一是财政负担比较重,在一些落后地区可能会影响发展;二是财政资金使用过程中会出现地方政府与中央政府的博弈问题,财政扶贫资金中的效率问题、腐败问题等。从发达经济的情况来看,依靠社区本身来解决贫困问题是一个可行的解决机制。所以,在扶贫过程中,从长远看形成有效的乡村治理模式来解决兜底问题十分必要。

贵州塘约村改革成功就在于乡村治理的成功。塘约村通过统筹推进农村产权制度改革,提高市场化水平,激活了存量资源;通过推进农业经营制度改革,提高产业化规模,促进生产方式转变,使经济发展起来;通过乡村治理改革,提高组织化程度,使村庄活起来,做到了共享发展。在这里面,同样是通过产业扶贫,为什么贵州塘约做得比较好?就是因为通过乡村治理,使所有的发展主体参与进去,使所有的相关因素包容进去,挖掘了社会资源,厚植了发展根基,转变了发展方式,实施了包容发展。

(四)教育扶贫是一个根本环节

目前,农村最困难的贫困人口包括两类,一类是智障人口,这一部分无法靠自身的能力来养活自己;另一部分是游手好闲者,这一类因各种因素的影响,极度推崇平均主义,好逸恶劳,严重依赖“集体”。前一部分是天生的能力短缺,后一部分是后天教育的能力短缺。这两部分群体都需要教育来根本解决。智障类人口有可能是近亲结婚造成,也可能是对生育养育的基本知识的缺乏造成,也有可能是由于医疗条件的短缺造成,还有可能是由于地方病的因素。如果对这些知识是无知的,或者说引不起高度重视,都会产生新的贫困人口,形成贫困的代际传递。至于好逸恶劳一类,则更应该从智力和“志气”上进行教育帮扶。

反贫困不能仅仅依赖于单一的事后救助,更重要的是重视对贫困的预防。在目前的福利框架下,各类反贫困措施不仅要足以应对工业化、城市化、市场化、人口老龄化和经济全球化所带来的各种挑战,同时又要与促进就业、提高竞争力和增强包容性的发展模式相契合。因此,应注重从下游救助向上游救助转变。基于生命周期理论的上游干预,是指在上游消除贫困产生的条件和机制,切断贫困产生的源头。当前反贫困政策中最迫切需要解决的是消除儿童贫困,提高贫困儿童接受教育和医疗服务的可及性。第一,进行教育体制改革,打破城乡间、区域间的教育壁垒、促进城市优质教育资源向农村合理流动;第二,切实解决农民工子女上学问题;第三,解决高中贫困生补助脱节问题;第四,设立专门针对儿童及青少年的营养保障计划。(民盟安阳市委会副主委 张良悦)

 

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